Komisija za etiko in integriteto je na podlagi 28d. člena Zakona o sodiščih ter 31. člena Poslovnika Sodnega sveta v zvezi s predlogom predsednika Višjega sodišča v Ljubljani z dne 30. 3. 2016 in v zvezi s predlogom namestnice predsednice Komisije za etiko in integriteto z dne 13. 4. 2016,
na seji 31. maja 2016 sprejela načelno mnenje:
Sodelovanje sodnika, ki ni član izpitne komisije PDI, pri izobraževanju kandidatov za pisni del PDI (pisanje sodnih odločb) prek podjetja v zasebni lasti po avtorski pogodbi in zunaj delovnega časa ni v nasprotju s sodniško etiko, če to delo sodnika ne ovira pri predanem izvrševanju poklicnih dolžnosti ali zaradi kakšnih posebnih okoliščin krni ugled in dostojanstvo sodniškega poklica.
Sodelovanje sodnika, ki je član izpitne komisije PDI, pri izobraževanju kandidatov za pisni del PDI-ja (pisanje sodnih odločb) prek podjetja v zasebni lasti po avtorski pogodbi in zunaj delovnega časa ni v skladu s sodniško etiko.
O b r a z l o ž i t e v :
Predmet konkretnega načelnega mnenja je etična presoja sodnikovega zunajsodnega pravnega dela.
Predsednik Višjega sodišča v Ljubljani je Komisiji za etiko in integriteto (v nadaljevanju komisija) predlagal, da se opredeli do njegovega sodelovanja v letih 2008-2015 na izobraževalnih seminarjih za kandidate za pravniški državni izpit (v nadaljevanju PDI), organiziranih prek podjetja v zasebni lasti, ki je bilo problematizirano v medijih 1 . Pri tem pojasnjuje, da je navedeno delo (priprave na pisni del PDI) opravljal v svojem prostem času prek avtorskih pogodb. O delu je pred sprejemom v skladu z določbo 43. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) obvestil takratnega predsednika sodišča, po prevzemu funkcije predsednika višjega sodišča pa tudi predsednika Vrhovnega sodišča RS. V vsem tem obdobju ni sodeloval v izpitnih komisijah za pravniški državni izpit.
S podobno situacijo se je kot predsednica sodišča soočila tudi namestnica predsednice komisije, ki je tudi sama podala predlog za sprejem načelnega menja o tem. V njem pojasnjuje, da v vlogi predsednice okrožnega sodišča septembra 2015 ni nasprotovala, da dve okrožni sodnici sprejmeta povabilo družbe v zasebni lasti, da predavata na tečajih za pripravo kandidatov za PDI v njunem prostem času, praviloma ob vikendih, saj je ocenila, da gre za pedagoško dejavnost sodnikov. Sodnici sta tovrstno delo opravljali do konca marca 2016. Nobena od njiju v tem času ni bila članica izpitnih komisij za PDI. Namestnica predsednice predlaga, da se komisija opredeli do tega, ali je opravljanje pedagoških aktivnosti, kot je priprava kandidatov za PDI, proti plačilu ali pro bono, skladno z načeli Kodeksa sodniške etike (v nadaljevanju kodeks) in ali je takšno delovanje sodnikov ustrezno tudi v primeru, če kandidatom za PDI predava sodnik, ki je hkrati tudi član izpitne komisije.
Komisija je zaradi velike podobnosti oba predloga združila v skupno obravnavo.
Etični okvir sodnikovega izvajanja zunajsodnih dejavnosti opredeljujeta načeli združljivosti (VI. načelo kodeksa) in nezdružljivosti (VII. načelo kodeksa), v širšem smislu pa tudi vsa druga načela kodeksa (predvsem načelo neodvisnosti, nepristranskosti, predanosti in ugleda). Združljivost in nezdružljivost sta dva izraza istega načela, pri katerem se prepletata pravno formalni in etični vidik. Na splošno je o tem, kakšen je pomen tega instituta in njegova vsebina, komisija pojasnila že v načelnem mnenju, sprejetem 22. marca 2016 glede vprašanja etičnosti udeležbe sodnikov v arbitražnih tribunalih 2 , ki ga v nadaljevanju kratko povzema.
Institut nezdružljivosti sodniške funkcije je eden od instrumentov, s katerimi demokratične države zagotavljajo neodvisnost in nepristranskost sodne veje oblasti. Z opredelitvijo, kaj sodniki smejo oziroma ne smejo početi poleg izvrševanja sodniške funkcije, se želi preprečiti možnost vplivanja na delo sodnika, ki mora biti neodvisno in nepristransko, in zagotoviti, da so sodniki funkciji predani popolnoma, tako da jih druga dela pri tem ne ovirajo.
Hkrati pa je treba upoštevati, da ima ta institut na drugi strani pomemben vpliv na nekatere temeljne pravice in svoboščine sodnikov, saj konkurira (in jih do določene mere tudi omejuje) pravici sodnikov do svobode izražanja (prvi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju URS), pravici do svobodnega zbiranja in združevanja (drugi odstavek 42. člena URS), pravici do svobode dela (49. člen URS), pravici do svobode znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. in 60. člen URS) in svobodi gospodarske pobude (74. člen URS).
Slovenski ustavodajalec in zakonodajalec sta določila, da sodnik ne sme opravljati funkcij v drugih državnih organih (kot so predsednik republike, predsednik vlade, poslanec ali član vlade), funkcij v organih lokalne samouprave in funkcij v organih političnih strank (133. člen URS), odvetniških ali notarskih poslov, gospodarske ali druge pridobitne dejavnosti, poslovodskih poslov in ne sme biti član upravnega ali nadzornega odbora gospodarske družbe ali druge pravne osebe, ki se ukvarja s pridobitno dejavnostjo (41. člena ZSS), ter ne sme opravljati zaposlitve ali dela, ki bi ga ovirala pri opravljanju službe ali nasprotovala ugledu sodniške službe oziroma vzbujala vtis, da pri opravljanju svoje službe ni nepristranski (prvi odstavek 42. člena ZSS). Lahko pa opravlja pedagoška, znanstvena, publicistična, raziskovalna ali druga podobna dela v pravni stroki, če s tem ni ovirano opravljanje sodniške službe, ter druga dela, ki niso izrecno prepovedana (42. člena ZSS).
Vprašanje združljivosti oziroma nezdružljivosti sodniške funkcije pa, kot že navedeno, ni le normativna kategorija, temveč tudi etična dimenzija sodniškega poslanstva. Vprašanje, kaj je (ne)združljivo s sodniško funkcijo, namreč ne more biti le (ali predvsem) predmet pravnega urejanja, saj pravo ne more vnaprej predvideti vseh možnih načinov vedenja in ravnanja.
Kodeks v VI. načelu (načelo združljivosti) sodnike spodbuja, da se zunaj sojenja vključujejo v dejavnosti, ki krepijo delovanje sodstva, zagotavljajo pravni napredek in razvoj ter prispevajo k izboljšanju pravnega sistema, če s tem ne vzbudijo dvoma o svoji nepristranskosti pri odločanju. Hkrati pa jim nalaga (VII. načelo nezdružljivosti), da svoje zasebne ali javne, plačane ali neplačane (pro bono) zunajsodne dejavnosti uravnavajo tako, da z njimi ne prihajajo v nasprotje s svojimi poklicnimi dolžnostmi ali z ugledom in dostojanstvom sodniškega poklica.
Tako zakonodajalec v 42. členu ZSS kot kodeks v svojem VI. načelu podpirata in spodbujata tiste zunajsodne dejavnosti sodnikov, ki prispevajo h krepitvi pravne varnosti. Gre za dejavnosti, pri katerih je odločilno, da je sodnik pravni strokovnjak 3 . Sodniki so namreč kot visoko kvalificirani pravniki v edinstvenem položaju, da lahko prispevajo h krepitvi pravne varnosti. So tudi prvi, ki vedo, kako sodni sistem deluje, kje so njegove pomanjkljivosti in procesni problemi. V skladu s temi spoznanji tudi Sodni svet tovrstno (zunajsodno pravno) delovanje upošteva kot eno od meril, po katerih se presojajo sodnikove delovne sposobnosti in strokovno znanje pri izdelavi ocene sodniške službe (8. člen Meril za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe) 4 .
V okviru razpoložljivega časa in pod pogoji, da ga to ne ovira pri izvrševanju sodne funkcije, da ne vzbudi dvoma o svoji nepristranskosti pri odločanju in da ne krni ugleda sodstva, lahko zato sodnik neodvisno ali prek sodniških in drugih pravniških združenj ter organizacij, ki so namenjene pravnemu napredku in razvoju, govori, piše, poučuje ali na drug način sodeluje pri pravnih dejavnosti 5 .
Konkretne pojavnosti tovrstnega zunajsodnega (pravnega) udejstvovanja sodnikov so zelo različne. Sodnik lahko npr. napiše pravno razpravo o določeni temi; se pojavi v vlogi pisca pravnih komentarjev; napiše učbenik o pravu; javno predava o pravnih temah; sodeluje na javnih konferencah v zvezi s pravom ali napiše knjigo o zgodovini prava. Vsem tem oblikam je skupna (večja ali manjša) potencialna nevarnost za sodnikov nepristranski videz. Sodnikovo izražanje na temo prava utegne vzbuditi videz, da si je o določenem spornem vprašanju že ustvaril mnenje ali da je bolj naklonjen določeni skupini strank. Na to pa ne vpliva samo vsebina njegovega izražanja, ampak tudi način uporabe jezika in sam kontekst pravnega udejstvovanja.
Sodnik mora biti (med drugim) previden tudi pri izbiri foruma, prek katerega se strokovno izraža. Že komentar Kodeksa sodniške etike SSD je pojasnjeval, da sodelovanje sodnika pri pravnih dejavnostih, ki so namenjene izključno posameznikom ali skupinam, ki pred sodiščem uveljavljajo kakšen interes, ni etično primerno. V takem primeru se tovrstno sodnikovo (praviloma plačano) sodelovanje po vsebini lahko močno približa pravnemu svetovanju, kar ni dovoljeno 6 .
Pri presoji o tem, ali bo izvajal določeno pravno (zunajsodno) dejavnost, si sodnik lahko pomaga z uporabo načela sorazmernosti, ki omogoča uravnoteženje konfliktnih načel na vseh pravnih področjih 7 , in z uporabo testa objektivne nepristranskosti/neodvisnosti (tj. s presojo, kakšen vtis se glede nepristranskosti/neodvisnosti sodnika glede na okoliščine utemeljeno ustvari pri strankah in v javnosti).
Poleg naštetih temeljnih smernic pa je treba pri presoji sodnikovega zunajsodnega pravnega delovanja, kot sicer pri vsakršnem vrednotenju, upoštevati tudi družbeni kontekst določenih smernic, pravil ali norm.
PDI je pomemben predpogoj za zasedbo odgovornejših delovnih mest v sistemu pravosodja in kot tak tudi pomembno merilo v postopkih izbire najboljših kandidatov tako za sodniško funkcijo kot za druga, pomembnejša dela v pravosodju. Ključno je zato, da se kandidatom za ta izpit skozi pripravniški proces omogoči pridobiti ustrezna znanja.
V zvezi s tem mladi pravniki že dalj časa opozarjajo, da se pripravništvo na sodiščih, ki je še vedno najboljša popotnica za uspešno opravljen izpit (tudi zato, ker se na pisnem delu PDI pišejo osnutki sodnih odločb), omejuje že več let zapored in da se čakalna vrsta pripravništva željnih pravnikov čedalje bolj podaljšuje 8 . Mnogi zato vse od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravniškem državnem izpitu (v nadaljevanju ZPDI-D) 9 , ki je uzakonil možnost, da na izpit pristopijo tudi kandidati, ki pripravništva ne opravljajo na sodiščih, vsestranske priprave na PDI z delom na sodiščih niso deležni ali pa v zelo skromnem obsegu. V okviru Centra za izobraževanje v pravosodju (v nadaljevanju CIP) morajo kandidati, ki pripravništva ne opravljajo na sodiščih, opraviti dva obvezna kolokvija na temo izdelave kazenske odločbe in civilne odločbe 10 , ki sta plačljiva 11 , na voljo pa sta jima še dva dodatna (neobvezna) seminarja na temo pisanja civilnih in kazenskih sodb 12 . Mnogi pa se na PDI pripravljajo tudi z udeležbo na seminarjih, ki so jih proti plačilu na trgu začele ponujati posamezne družbe v zasebni lasti, ki v ta namen k sodelovanju vabijo sodnike.
Za vsestranskost, dobro strokovno podkovanost in pokončnost bodočih pravnikov, sodnikov, notarjev, odvetnikov, strokovnih sodelavcev, ki bodo nosilci vladavine prava v družbi, je kandidatom za PDI treba omogočiti pridobiti ustrezna znanja. Največ znanja in izkušenj o delovanju pravnega sistema na enem mestu lahko po prepričanju komisije kandidati dobijo ravno na sodiščih in od sodnikov.
Tudi sicer je izobraževalna vloga sodstva in sodnikov pri pravnem napredku, razvoju vladavine prava in izboljšanju pravnega sistema v modernih demokratičnih družbah kakovost, ki jo poudarjajo mednarodne smernice (npr. Bangalorska načela sodniške etike, Načela, vrednote in kakovosti sodniške etike, ki jih je sprejela Evropska mreža sodnih svetov in Mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 3 in 4).
V skladu s temi spoznanji takšno delovanje sodnikov podpira, ceni in spodbuja tudi slovenski zakonodajalec, ki je izrecno določil, da lahko sodnik opravlja pedagoška, znanstvena, publicistična, raziskovalna ali druga podobna dela v pravni stroki, če s tem ni ovirano opravljanje sodniške službe (drugi odstavek 42. člena ZSS). Enako velja za kodeks, ki v VI. načelu (združljivost) spodbuja sodnike k tistim zunajsodnim dejavnostim, ki krepijo delovanje sodstva, zagotavljajo pravni napredek in razvoj ter prispevajo k izboljšanju pravnega sistema.
Najboljša oblika izobraževanj v pravosodju so, kot poudarjajo mednarodne smernice 13 , predvsem institucionalizirani neodvisni programi izobraževanj, nad katerimi imajo nadzor in vpliv sodniki sami. Te poudarjajo, da mora imeti sodstvo v luči lastne neodvisnosti odločilno vlogo in odgovornost tudi pri izobraževanju sodnikov (tj. pri organizaciji in nadzoru nad izobraževalnimi programi), država pa je dolžna zagotoviti za to potrebna sredstva.
Takšna izobraževanja bi bila po mnenju komisije najprimernejša tudi za bodoče sodnike, odvetnike, notarje in strokovne sodelavce (tj. za mlade pravnike, ki se pripravljajo na PDI). Pri čemer pa na drugi strani (z vidika aktivne udeležbe sodnikov pri njih) ni mogoče kot etično sporna apriori izključiti vsakršna druga izobraževanja na področju prava. Že na načelni ravni je prav, da je v pluralni in tolerantni družbi zagotovljena določena stopnja raznolikosti tudi na področju izobraževanja v pravosodju. Še posebej to velja v razmerah, ko nezanemarljivo število kandidatov ni deležno vsestranskega izobraževanja na sodiščih, država in sodstvo (v širšem pomenu) pa jim prek CIP-a v zvezi s pisnim delom PDI-ja nudi omejeno možnost pridobivati tovrstna znanja.
Sodelovanje sodnika, ki ni član izpitne komisije PDI, pri izobraževanju kandidatov za pisni del PDI-ja (pisanje sodnih odločb) prek podjetja v zasebni lasti po avtorski pogodbi in zunaj delovnega časa zato po oceni komisije ni v nasprotju s sodniško etiko, če to delo sodnika ne ovira pri predanem izvrševanju poklicnih dolžnosti ali zaradi kakšnih posebnih okoliščin krni ugled in dostojanstvo sodniškega poklica. Za to presojo (njen etični in formalno pravni vidik) so odgovorni najprej predsedniki sodišč, ki so jih sodniki dolžni obvestiti o sprejemu (konkretnega) dodatnega dela (43. člen ZSS), v dvomu pa lahko sodniki in predsedniki zahtevajo presojo etičnosti delovanja od komisije (28d. člen ZS), predsedniki pa še presojo zakonitosti od Sodnega sveta (drugi in tretji odstavek 43. člena ZSS).
Drugačna pa je po prepričanju komisije situacija, ko je sodnik, ki izvaja izobraževanje kandidatov za PDI prek podjetij v zasebni lasti, hkrati tudi izpraševalec in član izpitne komisije. Nepristranskost in neodvisnost posameznega sodnika in s tem tudi sodstva kot celote v očeh javnosti namreč ne temelji samo na visoko strokovnem, etičnem in učinkovitem opravljanju sodniške funkcije, temveč tudi na osebni integriteti in neoporečni drži sodnika v zasebnem življenju. Če je namreč določeno sodnikovo zasebno ravnanje mogoče označiti kot družbeno nesprejemljivo/sporno (z vidika povprečno razumnega in poučenega opazovalca), to javnost lahko razume kot dvoličnost.
Okoliščina, da sodnik v okviru neinstitucionalnega (zasebnega) angažmaja prejme plačilo s strani potencialnih kandidatov za to, da jih izobrazi, kako PDI (ki je odločilni kriterij za izbiro na pomembnejša mesta v pravosodju) uspešno opraviti, lahko po oceni komisije vpliva ali ustvarja videz, da ima možnost vplivati na nepristransko in objektivno opravljanje sodnikovih javnih nalog, ne le v vlogi izpraševalca kandidatov za PDI, ampak tudi v vlogi nosilca sodne oblasti. Zasebni interes sodnika, ki je v tem, da svoje plačilo in nenazadnje tudi „sloves“ upraviči s tem, da kandidati, ki jih poučuje, izpit uspešno opravijo, je v tem primeru v nasprotju z javnim interesom, da je PDI zadnje „sito“ v procesu izobraževanja in usposabljanja bodočih nosilcev vladavine prava v družbi, skozi katerega bodo prišli le kandidati, ki imajo ustrezne kvalitete in znanje, posledično pa tudi z videzom nepristranskega in neodvisnega položaja sodnika pri izvrševanju sodniške funkcije. Gre za trčenje dveh vlog, pri katerem se mora vloga sodnika izpraševalca, ob upoštevanju že omenjenega načela sorazmernosti, umakniti njegovi vlogi nosilca sodne oblasti, saj gre za takšne okoliščine, ki tudi po objektivni presoji lahko tako pri strankah sodnih postopkov kot v javnosti vzbujajo pomisleke o nepristranskosti/neodvisnosti takega sodnika.
1. [http://www.reporter.si/slovenija/vi%C5%A1ji-sodnik-anton-panjan-poleg-pla%C4%8De-dodatno-zaslu%C5%BEil-sto-tiso%C4%8D-evrov/59753.] #
2. [Objavljeno na spletnih straneh Sodnega sveta.] #
3. [Franc Testen, Sodniki in njihove zunajsodne pravne dejavnosti, Pravosodni bilten, letnik 2004, št. 2.] #
4. [Enako je določal 29. člen ZSS pred spremembo ZSS-M.] #
5. [Tako je pojasnjeval že komentar Kodeksa sodniške etike, ki ga je junija 2001 sprejelo Slovensko sodniško društvo (v nadaljevanju SSD).] #
6. [Franc Testen, Sodniki in njihove zunajsodne pravne dejavnosti, Pravosodni bilten, letnik 2004, št. 2] #
7. [Franc Testen, Sodniki in njihove zunajsodne pravne dejavnosti, Pravosodni bilten, letnik 2004, št. 2.] #
8. [Nika Skvarča, Marjana Garzarolli: Manj socialnih pravic, več sodniških pripravnikov?, Pravna praksa,
2015, št. 11-12, str. 9-11; mag. Suzana Pisnik: Kako dolgo naj še čakajo sodniški volonterski pripravniki?,
Pravna praksa, 2015, št. 36-37, str. 10-11.
Trenutno je samo na ljubljanskem višjem sodišču na čakalni listi za pripravništvo okoli 1700 pravnikov.
Lani so sodišča pripravništvo s sklenitvijo delovnega razmerja zagotovila manj kot desetini kandidatov
(2,5 %), volontersko pripravništvo pa 1,7 % kandidatom. Povprečna čakalna doba za tiste, ki se ne
uspejo uvrstiti na prednostno listo (tj. listo kandidatov z visokim povprečjem študijskih ocen),
znaša 10 let (Majda Vukelić, Delo 30. 5. 2016, Pravo se splača študirati, če si res dober).]
#
9. [Ur. l. RS, št. 111/07.] #
10. [Pridobljeno s spletne strani CIP-a http://www.mp.gov.si/si/izobrazevanje_v_pravosodju_cip/pravniski_drzavni_izpit/pristop_na_podlagi_19a_clena_zpdi/.] #
11. [Cena udeležbe na enem kolokviju znaša 173,93 EUR: pridobljeno s spletne strani http://www.mp.gov.si/si/izobrazevanje_v_pravosodju_cip/pravniski_drzavni_izpit/pristop_na_podlagi_19a_clena_zpdi/kolokviji/.] #
12. [Pridobljeno s spletne strani CIP-a http://www.mp.gov.si/si/izobrazevanje_v_pravosodju_cip/pravniski_drzavni_izpit/pristop_na_podlagi_19a_clena_zpdi/.] #
13. [Mnenje CCJE št. 4 (2003) o primernem notranjem in stalnem strokovnem izobraževanju sodnikov na nacionalni in evropski ravni in Mnenje CCJE št. 12 (2009) o razmerju med sodniki in tožilci v demokratični družbi.] #